◎陶勇

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。今年，是甘孜藏族自治州建州70周年，甘孜州70年來(lái)的發(fā)展歷程，從一個(gè)側(cè)面印證了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)甘孜州的治理歷程，這些實(shí)踐與探索，對(duì)今天甘孜州的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等發(fā)展有巨大的啟示。

甘孜藏族自治州是全國(guó)第一個(gè)建立的地區(qū)級(jí)少數(shù)民族自治州，是康巴地區(qū)的主體部分，為全國(guó)第二大藏族聚居區(qū)。全州土地面積占四川省土地面積的近三分之一，也是全國(guó)深度貧困的三州三區(qū)中的一部分，要解決甘孜州所面臨的問(wèn)題，必須深入推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)。

甘孜藏族自治州成立于1950年11月24日, 2020年是甘孜州建州70周年。甘孜州建立后的70年，推翻了封建農(nóng)奴制度，建立了社會(huì)主義制度，并且在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等諸多方面取得了顯著成績(jī)，但在這70年的治理和發(fā)展歷程中，也走過(guò)彎路，受到過(guò)挫折。我們?cè)趫?jiān)持和完善治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須對(duì)甘孜州70年來(lái)的地方治理情況進(jìn)行回顧，對(duì)這70年的地方治理的實(shí)踐與探索進(jìn)行總結(jié)。這對(duì)今后甘孜州和全省少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力的提升，有著極其重要的作用，甚至對(duì)全國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的治理都有著示范作用。

一、甘孜州的重要地位

1949年12月9日，時(shí)任西康省主席的劉文輝，通電全國(guó)宣布起義，西康解放。1950年11月2日，在康定召開(kāi)了西康省藏族自治區(qū)第一屆各族各界人民代表會(huì)議，24日在康定召開(kāi)群眾大會(huì)，宣布成立西康省藏族自治區(qū)。這是新中國(guó)成立后全國(guó)成立的第一個(gè)州級(jí)民族自治政府。1955年3月，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》關(guān)于民族自治地區(qū)區(qū)、州、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政權(quán)建制的規(guī)定，改西康省藏族自治區(qū)為西康省藏族自治州。這年10月1日，西康省并入四川省，西康省藏族自治州更名為四川省甘孜藏族自治州，州名使用至今。

甘孜藏族自治州位于青藏高原東南緣，俗稱康巴地區(qū)或康區(qū)，是康巴地區(qū)的主體和腹心地帶，是一個(gè)以藏族為主體的民族自治州。甘孜州在治藏安邊中發(fā)揮著重要的作用，因?yàn)楦首沃菖c西藏等其他地區(qū)有著地緣、民族、宗教、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)生活，以及反分裂斗爭(zhēng)等的共性。在歷史上就有“穩(wěn)藏必先安康”的說(shuō)法，這一提法最早從清末趙爾豐提出的“治藏必先安康”開(kāi)始，到上世紀(jì)三十年代，劉文輝入駐西康后，為籌建西康省重新又提出“治藏必先安康”。1991年，江澤民在視察四川時(shí)指出“穩(wěn)藏必先安康”。這些都說(shuō)明了甘孜州極其重要的地位。

二、甘孜州建州70年來(lái)的發(fā)展歷程和治理方略

（一）開(kāi)創(chuàng)新紀(jì)元（1950年——1955年，民族區(qū)域自治制度的落實(shí)）

1950年3月24日，解放軍進(jìn)駐康定，1950年11月17日至24日，在康定召開(kāi)西康省藏族自治區(qū)第一屆各族各界人民代表會(huì)議，24日在康定召開(kāi)萬(wàn)人大會(huì)，在會(huì)上宣布西康省藏族自治區(qū)人民政府成立。

這一時(shí)期的治理實(shí)踐：其一，政權(quán)建設(shè)。西康省藏族自治區(qū)成立后，馬上開(kāi)始著手區(qū)內(nèi)各地的政權(quán)建設(shè)。在與各族各界代表充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，于1951年召開(kāi)各族各界人民代表大會(huì)，宣布建立康定、丹巴、九龍、乾寧、道孚、爐霍、甘孜、鄧柯、石渠、德格、白玉、新龍、雅江、理塘、巴塘、義敦、鄉(xiāng)城、稻城、得榮等19個(gè)民族自治式或民族民主聯(lián)合式縣級(jí)政府。其二，行使自治權(quán)利。西康省藏族自治區(qū)根據(jù)民族區(qū)域自治的實(shí)際，依據(jù)1954年《中華人民共和國(guó)憲法》，充分行使自治權(quán)利，制定了一些地方法規(guī)和條例。分別有《西康省藏族自治區(qū)人民政府組織條例》《農(nóng)牧業(yè)稅征收法》《工商稅征收暫行辦法》《獎(jiǎng)勵(lì)開(kāi)荒辦法》等。這些法規(guī)和條例的實(shí)施，對(duì)剛剛建立的民族區(qū)域自治政權(quán)的鞏固，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)起到了重要的促進(jìn)作用。其三，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)。西康省藏族自治區(qū)一成立就組織群眾生產(chǎn)自救，采取一系列措施鼓勵(lì)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，如：推廣新式農(nóng)具、發(fā)放鐵質(zhì)農(nóng)具；組織無(wú)地少地農(nóng)民開(kāi)荒；興修水渠；推廣優(yōu)良品種等。其四，培養(yǎng)民族干部。西康省和平解放時(shí)，全州僅有各級(jí)各類干部690余人，其中少數(shù)民族干部80余人。西康省藏族自治區(qū)自成立以來(lái)，各級(jí)黨委按照“普遍大量培養(yǎng)，放手提拔使用”的方針，十分注重從少數(shù)民族中培養(yǎng)、選拔干部。培養(yǎng)少數(shù)民族干部采取了多種辦法：從實(shí)際斗爭(zhēng)中選拔培養(yǎng)，在工作中發(fā)現(xiàn)積極分子，在各種政治活動(dòng)中選拔；短期培訓(xùn)提高，1951年，開(kāi)辦了康定民族干部學(xué)校，經(jīng)過(guò)短期輪培訓(xùn)進(jìn)行培養(yǎng)。這些干部成為了民主改革、社會(huì)主義建設(shè)的骨干。

（二）制度變革（1956年——1959年，民主改革）

1955年12月四川省第一屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議召開(kāi)，根據(jù)甘孜州代表提出的議案，經(jīng)充分協(xié)商討論，通過(guò)了在甘孜州實(shí)行民主改革的決議。接著在甘孜州第二屆人民代表會(huì)議第二次會(huì)議上，通過(guò)《四川省甘孜藏族自治州農(nóng)業(yè)地區(qū)民主改革實(shí)施辦法》，同時(shí)制定了若干關(guān)于具體問(wèn)題的政策規(guī)定，如《關(guān)于廢除高利貸調(diào)整債務(wù)關(guān)系實(shí)施辦法》《關(guān)于組織農(nóng)民協(xié)會(huì)的決議及組織章程》《關(guān)于組織清匪治安武裝自衛(wèi)隊(duì)暫行辦法》《關(guān)于劃分階級(jí)成份的意見(jiàn)》，從法律上保證改革順利進(jìn)行。改革的措施總結(jié)起來(lái)有兩條：一是讓廣大勞動(dòng)人民獲得解放，二是打破封建農(nóng)奴社會(huì)的土地所有制。但是個(gè)別的僧俗上層人士不支持改革，他們裹挾了一些不明真相的群眾，發(fā)動(dòng)了武裝叛亂。在這種情況下，甘孜州委不得不依靠群眾，采取武力平叛的方式，用“邊平叛、邊改革”的方法，平息了武裝叛亂，保證了民主改革的進(jìn)行。到1959年底，民主改革在甘孜州勝利完成。

這一時(shí)期的治理實(shí)踐：其一，通過(guò)法律程序，推進(jìn)民主改革的實(shí)施。甘孜州人大代表向省人民代表大會(huì)提出《在甘孜藏族自治州農(nóng)業(yè)地區(qū)實(shí)行民主改革案》，省人大常委會(huì)通過(guò)后，在州人民代表大會(huì)上通過(guò)了《四川省甘孜藏族自治州農(nóng)業(yè)地區(qū)民主改革實(shí)施辦法（草案）》，并制定了若干政策性文件。其二，制定了民主改革的主要內(nèi)容。廢除封建土地所有制，廢除高利貸，廢除一切封建特權(quán)，解放和安置“娃子”（奴隸）；對(duì)牧區(qū)的改革，采取了比農(nóng)區(qū)更寬松的政策；所有農(nóng)奴主和農(nóng)牧民一樣分得土地、牲畜等生產(chǎn)資料；對(duì)藏傳佛教寺廟，規(guī)定了“暫時(shí)不動(dòng)”的方針；對(duì)擁護(hù)民主改革、接受改造的僧俗上層人士，在政治和生活上給予了妥善的安排和照顧。其三，發(fā)動(dòng)、組織、武裝群眾。甘孜州委派出多路工作組，深入農(nóng)村牧區(qū)，發(fā)動(dòng)農(nóng)牧民群眾，宣傳黨的政策和民主改革，建立了農(nóng)牧民協(xié)會(huì)，并且針對(duì)武裝叛亂，組建了黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)牧民自己的武裝——藏民團(tuán)。其四，開(kāi)展了“四反”斗爭(zhēng)。“四反”斗爭(zhēng)的主題是“反叛亂、反違法、反特權(quán)、反剝削”，其實(shí)質(zhì)是民主改革的繼續(xù)和深入，廢除了封建農(nóng)奴制和寺廟特權(quán)。其五，平息叛亂。民主改革是一場(chǎng)根本性的制度改革，喪失特權(quán)的僧俗上層人士發(fā)動(dòng)了反對(duì)民主改革的武裝叛亂，甘孜州委在中央及省委的指示下，開(kāi)展了平息武裝叛亂的斗爭(zhēng)。采取政治爭(zhēng)取與軍事打擊相結(jié)合的方針，依靠農(nóng)牧民群眾，迅速平息了這場(chǎng)叛亂。

（三）走向新時(shí)代（1979年至今，改革開(kāi)放）

這一時(shí)期的治理實(shí)踐：十一屆三中全會(huì)以后，甘孜州和全國(guó)各地一樣各項(xiàng)工作逐漸開(kāi)始走向正軌，并且把工作重心放到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。甘孜州于1982年開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。為了解決甘孜州財(cái)政收入偏低的問(wèn)題，在上世紀(jì)八十年代中期，甘孜州提出走資源開(kāi)發(fā)的發(fā)展路徑，這種發(fā)展模式一直延續(xù)到上世紀(jì)末國(guó)家實(shí)施“天然林保護(hù)工程”?！疤毂９こ獭睂?shí)施后，甘孜州發(fā)展經(jīng)歷了一段陣痛期，1999年，甘孜州第六次黨代會(huì)提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并提出了“農(nóng)牧穩(wěn)州、旅游興州、電礦富州、交通暢州、科教強(qiáng)州、文化揚(yáng)州、依法治州”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路。2004年，甘孜州第七次黨代會(huì)提出“圍繞一個(gè)目標(biāo)，做好五篇文章，培育六大支柱，加強(qiáng)三項(xiàng)建設(shè)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，并提出梯度推進(jìn)戰(zhàn)略，即“東部各縣率先實(shí)現(xiàn)小康，南北各縣解決溫飽”。2008年，在全國(guó)率先開(kāi)展“群眾工作全覆蓋”工作，破解了群眾工作的難題，取得了良好的效果，得到了中央的肯定。甘孜州十屆八次全會(huì)提出“圍繞同步全面建成小康社會(huì)這一目標(biāo)，突出脫貧奔康和長(zhǎng)治久安兩個(gè)關(guān)鍵，統(tǒng)籌抓好發(fā)展民生穩(wěn)定三件大事，精心組織實(shí)施扶貧攻堅(jiān)、依法治州、產(chǎn)業(yè)富民、交通先行、城鄉(xiāng)提升、生態(tài)文明建設(shè)六大戰(zhàn)略”工作格局。2018年，甘孜州十一屆五次全會(huì)提出“緊緊圍繞同步全面建成小康社會(huì)這個(gè)目標(biāo)，突出脫貧奔康和長(zhǎng)治久安兩個(gè)關(guān)鍵，統(tǒng)籌抓好發(fā)展民生穩(wěn)定三件大事，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施滯后、民生水平不高、法治基礎(chǔ)薄弱、人才隊(duì)伍不足四大短板，夯實(shí)長(zhǎng)治久安思想基礎(chǔ)、物質(zhì)基礎(chǔ)、民心基礎(chǔ)、法治基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)五大基礎(chǔ)，精心組織實(shí)施扶貧攻堅(jiān)、依法治州、產(chǎn)業(yè)富民、交通先行、城鄉(xiāng)提升、生態(tài)文明建設(shè)六大戰(zhàn)略，加快建設(shè)美麗生態(tài)和諧小康甘孜”總體工作格局。

三、甘孜州建州70年的地方治理實(shí)踐與探索的啟示

（一）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)是甘孜州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本的政治保障，是甘孜州70年社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。一是建立各級(jí)黨政組織。甘孜州和平解放以來(lái)，黨中央高度重視甘孜州的各項(xiàng)工作，甘孜州剛和平解放，中共中央西南局就指示建立康定地委，并由康定地委主持當(dāng)時(shí)西康省藏族自治區(qū)的工作，并組建各縣工委。二是領(lǐng)導(dǎo)民主改革。甘孜州民主改革期間，中共中央政治局和書記處先后兩次召開(kāi)會(huì)議，專題討論甘孜州民主改革和平叛的問(wèn)題，并制定了具體措施用以指導(dǎo)甘孜州的民主改革。在中央、省委的指導(dǎo)下，甘孜州委帶領(lǐng)甘孜州廣大農(nóng)牧民群眾，用了四年的時(shí)間，取得了這場(chǎng)民主改革的偉大勝利。三是帶領(lǐng)甘孜人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。首先讓廣大的農(nóng)牧民群眾翻身成為了國(guó)家的主人，然后帶領(lǐng)人民建設(shè)新甘孜，特別是改革開(kāi)放后，從包產(chǎn)到戶，群眾工作全覆蓋，到精準(zhǔn)脫貧，甘孜州各族人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，逐步過(guò)上了富裕的新生活。甘孜州的解放、建設(shè)與改革的實(shí)踐反復(fù)證明了一個(gè)彌足珍貴的經(jīng)驗(yàn)，那就是沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)就沒(méi)有社會(huì)主義新甘孜，就沒(méi)有甘孜州各族人民幸福的今天。

（二）堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路和民族區(qū)域自治制度

甘孜州經(jīng)歷和平解放、民主改革后，推翻原有落后的封建農(nóng)奴制，確立了社會(huì)主義制度。改革開(kāi)放后甘孜州各族人民在平等團(tuán)結(jié)和諧的社會(huì)主義大家庭里，在中國(guó)共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，在中央關(guān)心和全國(guó)人民的支援下，以“五位一體”戰(zhàn)略格局為指引，大力發(fā)展生產(chǎn)，經(jīng)過(guò)精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，同全國(guó)人民一道步入全面小康社會(huì)。甘孜州70年發(fā)展治理的歷程證明了，只有走社會(huì)主義道路才能救中國(guó)，只有走中國(guó)特色社會(huì)主義道路中國(guó)各族人民才會(huì)有光明的未來(lái)，只有走中國(guó)特色社會(huì)主義道路甘孜州各族人民才能過(guò)上幸福的生活。

甘孜州和平解放后，建立了全國(guó)第一個(gè)地區(qū)級(jí)少數(shù)民族自治區(qū)。甘孜州實(shí)行民族區(qū)域自治制度，使州內(nèi)各族人民當(dāng)家作主，享有充分的民主權(quán)利和廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了平等參與管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，成為管理甘孜州地方社會(huì)事務(wù)、主宰自己命運(yùn)的主人。歷史實(shí)踐充分證明，實(shí)行民族區(qū)域自治制度，是甘孜州歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的客觀要求，符合甘孜州各族人民的根本利益，是甘孜州社會(huì)發(fā)展的正確選擇。

（三）堅(jiān)持維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)

由于甘孜州在地域、民族、宗教等方面和西藏的關(guān)聯(lián)性，存在著各族群眾與分裂分子的特殊矛盾，決定了甘孜州維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)事關(guān)國(guó)家的安全統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定。2008年，甘孜州在全國(guó)率先開(kāi)展了“群眾工作全覆蓋”工作，著力解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，這些活動(dòng)維護(hù)了甘孜州社會(huì)和諧穩(wěn)定。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“民族團(tuán)結(jié)是各族人民的生命線”，在中央第六次西藏工作座談會(huì)上，強(qiáng)調(diào)要把維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為涉藏工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，這為新時(shí)代甘孜州工作提供了重要的遵循和原則。在決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新的征程中，甘孜州深入開(kāi)展反分裂斗爭(zhēng)，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，確保國(guó)家安全和長(zhǎng)治久安，引導(dǎo)藏族群眾樹(shù)立正確的國(guó)家觀、歷史觀和民族觀，旗幟鮮明地批駁各種錯(cuò)誤觀點(diǎn)，打牢維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的思想基礎(chǔ)。

（四）堅(jiān)持發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生

甘孜州和平解放以來(lái)，中央政府對(duì)甘孜州采取休養(yǎng)生息政策，積極組織恢復(fù)生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生。民主改革徹底廢除了封建農(nóng)奴制度，農(nóng)牧民群眾翻身成為國(guó)家主人，從政治和法律的層面保障了農(nóng)牧民權(quán)利。在民主改革的基礎(chǔ)上，對(duì)甘孜州的農(nóng)牧區(qū)和城市工商業(yè)進(jìn)行了社會(huì)主義改造，甘孜州各族群眾從此走上了社會(huì)主義康莊大道。改革開(kāi)放后，甘孜州公路、航空、通訊、飲水等有關(guān)民生的基礎(chǔ)設(shè)施得到了空前的改善，教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、住房等與城鄉(xiāng)居民切身利益相關(guān)的民生政策得到全面有效落實(shí)。這正是由于中央和省委的大力扶持，在甘孜州發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，才使得甘孜州經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了翻天覆地的變化，甘孜州各族人民的幸福感和獲得感顯著增強(qiáng)。

（五）堅(jiān)持大力培養(yǎng)民族干部

甘孜州和平解放后，在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，不管是民主改革時(shí)期，還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，都大力培養(yǎng)本地的少數(shù)民族干部。在不同的歷史時(shí)期，甘孜州根據(jù)當(dāng)時(shí)形勢(shì)的需要，選拔培養(yǎng)了大量的民族干部。剛解放時(shí)，康定地委開(kāi)辦民族干部學(xué)校，培養(yǎng)了一大批適合基層工作的民族干部；在民主改革時(shí)期，甘孜州委從農(nóng)牧區(qū)積極分子中選拔一批、從藏民團(tuán)中轉(zhuǎn)業(yè)一批民族干部；改革開(kāi)放后，從各大中專院校的畢業(yè)生中分配到各地一批民族干部，組織部門通過(guò)各種途徑培養(yǎng)了一批民族干部。甘孜州委和州政府高度重視本地區(qū)民族干部的培養(yǎng)、提拔和任用，利用各種渠道，積極創(chuàng)造條件，采用多種形式解決藏族和其他少數(shù)民族干部的培養(yǎng)、使用問(wèn)題。在新時(shí)代要不斷改進(jìn)和完善培養(yǎng)、選拔、使用少數(shù)民族干部的途徑和方式，為他們盡快成長(zhǎng)創(chuàng)造更加有利的條件，對(duì)民族干部要特別重視，政治上信任，工作上大膽破格使用，待遇上優(yōu)先照顧，生活上多方關(guān)懷，使他們有職有權(quán)，放手工作。

（作者為州委黨校高級(jí)講師）